Дмитрий Бессольцев
директор департамента ИТ-аутсорсинга ALP Group

От дисбаланса - к стабильности

9 Октября 2019

Российские власти занялись пересмотром региональной политики. Цель — снизить разницу в социально-экономическом развитии российских регионов и в перспективе добиться устойчивого роста их экономик. Однако в условиях нестабильной экономики и дефицита федерального бюджета сделать это будет непросто.

Разрыв в экономическом, социальном, финансовом положении российских регионов — вопрос давний и болезненный, острота которого стала еще более явной с наступлением новой фазы экономического кризиса. Добиться сбалансированного территориального развития страны, по мнению экспертов, невозможно без перехода на принципиально новый уровень отношений федерального центра и регионов. В течение 2016 года пути совершенствования государственной региональной политики обсуждались на разных уровнях законодательной и исполнительной власти, а промежуточные итоги этой работы подвели на заседании Совета безопасности Российской Федерации, прошедшем 22 сентября под председательством президента России Владимира Путина. Участники заседания рассмотрели разработанный Правительством РФ проект Основ государственной политики регионального развития до 2025 года.

Уточнить приоритеты

Открывая заседание, Владимир Путин напомнил, что ключевые цели и задачи в сфере региональной политики были определены в Основных положениях региональной политики России (утверждены в марте 1996 года). «Реализация того документа позволила укрепить территориальную целостность страны, единство России, оптимизировать отношения между различными уровнями власти и систему территориального устройства. Более эффективными и адресными стали федеральные и региональные целевые программы. Это позволило решить многие экономические, инфраструктурные, социальные проблемы. Отмечу также, что значительно увеличился валовый региональный продукт: за период с 1998 по 2014 год он вырос в 25 раз — с 2,2 до 58,7 трлн рублей», — сказал, в частности, президент.

В то же время глава государства подчеркнул, что процесс формирования устойчивой системы федеративных отношений и эффективного местного самоуправления еще нельзя назвать завершенным. «Сохраняются риски, связанные с несбалансированностью бюджетной системы, диспропорциями в территориальном развитии и на рынке труда. Немало проблем остается в образовании, здравоохранении, культуре», — заметил он.

Президент констатировал: «По-прежнему заметна разница в экономическом развитии регионов, не преодолена тенденция стягивания экономики в центральные районы страны. Это приводит к диспропорциям в бюджетной обеспеченности, а как результат — к разрыву в уровне доходов, социальных гарантий людей, живущих в разных субъектах Российской Федерации». При этом скачки указанных показателей наблюдаются даже в пределах одного федерального округа. «Общие доходы пяти самых богатых и самых бедных регионов различаются в 43 раза», — подчеркнул Владимир Путин. Если же сравнить между собой самый богатый и самый бедный регионы, то, по словам президента, разница получается уже в сотни раз.

Уточнить приоритеты и задачи региональной политики призваны Основы государственной политики регионального развития России до 2025 года, разработанные в Правительстве РФ. Новый базовый документ должен не просто заложить основные принципы политики регионального развития, но и предложить реальные инструменты достижения поставленных целей и задач. В частности, Владимир Путин призвал определить в нем экономические механизмы, которые помогут более полно реализовывать производственный, научно-технологический, образовательный, предпринимательский потенциал регионов, гибко использовать их конкурентные преимущества, создавать новые точки роста и тем самым обеспечить поступление в бюджет дополнительных доходов. «Только такой подход позволит добиться снижения различий в экономическом и социальном развитии регионов, создать условия для повышения качества жизни на всей территории России для наших людей», — приводит слова главы государства пресс-служба Кремля.

Окончательная версия документа будет доступна общественности позже. Как сообщил журналистам секретарь Совета безопасности РФ Николай Патрушев, документ поступит на утверждение президента страны до 1 ноября. Однако, как стало известно СМИ, в рамках его подготовки правительство занимается пересмотром системы распределения полномочий между федеральным центром и регионами и их финансирования.

Бюджетам плохо

Тема пересмотра межбюджетных отношений звучала в 2016 году неоднократно. Причина — в дистабилизации бюджетов регионов, начавшейся в 2013 году, происходящей сейчас на фоне дефицита федеральной казны и экономии средств, направляемых регионам из федерального центра.

Дисбаланс между переданными на места федеральными полномочиями и источниками доходов для их обеспечения, рост государственного долга, тенденция к сокращению доли собственных доходов и, как следствие, уменьшение инвестиций в развитие экономики и инфраструктуры — таковы сегодня ключевые проблемы, с которыми сталкивается большинство регионов.

По итогам 2015 года в 76 из 85 субъектов Российской Федерации бюджеты были исполнены с дефицитом. Отметим также, что в 2014-м 75 регионов продемонстрировали дефицитные бюджеты, а в 2013 году — 77. На фоне падения инвестиционной и предпринимательской активности, снижения доходов населения и, как следствие, сокращения сферы розничной торговли регионы изыскивают способы балансировки своих бюджетов. Достигается это в первую очередь за счет оптимизации наиболее затратных расходов на социальные цели и программы развития.

Непростую ситуацию осложняет помимо всего прочего необходимость исполнения регионами ряда федеральных указов, в частности о повышении зарплат бюджетникам. Без использования кредитных ресурсов сделать это бывает сложно. Регионы обращаются к займам, и их долговая нагрузка последние несколько лет стремительно увеличивается. По данным Министерства финансов РФ, на 1 сентября 2016 года объем внутреннего долга субъектов Федерации составил 2,237 трлн рублей, внешнего — $459,8 млн, суммарный долг муниципальных образований, входящих в состав субъектов Российской Федерации, — 341 млрд рублей. При этом почти половину в структуре госдолга субъектов Федерации занимают бюджетные кредиты, а около одной трети — банковские заимствования.

Ситуация усугубляется тем, что на увеличение поддержки из федеральной казны регионы рассчитывать уже не могут: сокращение нефтегазовых доходов ограничило ее возможности, федеральный бюджет стал дефицитным (по предварительным сведениям, обнародованным Министерством финансов в июле, дефицит федерального бюджета за первые шесть месяцев 2016 года составил 1,515 трлн рублей, или около 4% ВВП). Как следствие, еще в 2015 году федеральный центр начал сокращать объемы финансовой поддержки регионов, и по ряду инструментов оно оказалось существенным. Что же касается перспектив, то Министерство финансов России продолжает работать над новой редакцией бюджета страны. Однако, как заявила в конце июля на республиканском совещании финансовых, казначейских и налоговых органов Республики Татарстан директор департамента межбюджетных отношений Лариса Ерошкина, расходная часть бюджета на 2017 год будет планироваться ниже уровня 2016 года, что отразится и на помощи регионам. По ее словам, в 2017 году трансферты регионам сократятся на 15,5%. При этом, как подчеркнула чиновник, дотации на выравнивание бюджетов регионов останутся на уровне 2016 года, но подвергнутся сокращению другие межбюджетные субсидии, в том числе на 5% снизятся дотации для частичной компенсации расходов на выполнение майских указов президента о повышении зарплат сотрудникам бюджетных организаций, существенно уменьшатся субсидии на дорожную деятельность.

Богатые поделятся

В условиях бюджетных ограничений федеральным властям не остается ничего, кроме как откорректировать свои финансовые отношения с регионами, чем сейчас и занимается правительство. Одна из самых обсуждаемых в последнее время новаций, которая, судя по всему, отразится и в Основах государственной политики регионального развития России до 2025 года, это перераспределение части налога на прибыль из богатых регионов в пользу бедных. В данный момент поступление налога на прибыль, равно как и НДФЛ, составляет основу региональных бюджетов — его ставка равна 20%, при этом в регионы уходит 18% и 2% поступает в федеральный бюджет. Как ранее сообщало Министерство финансов, за семь месяцев 2016 года регионы получили в виде налога на прибыль около 1,5 трлн рублей (на 3,5% больше, чем в прошлом году), а по прогнозам министерства на 2017 год, как пообещала на совещании в Казани Лариса Ерошкина, поступления этого налога вырастут на 3,7%.

Идея, в настоящее время продвигаемая финансовыми властями, заключается в том, что в течение ближайших трех лет зажиточные регионы из тех 18% налога, которые поступают сегодня в их бюджеты, должны будут отправлять один процентный пункт в федеральный бюджет. Часть полученных средств перераспределят в виде дотаций между наиболее депрессивными регионами, часть уйдет на поощрение динамично развивающихся регионов, а третья часть останется в федеральном бюджете. К регионам, которым федеральные власти предлагают поделиться доходами, эксперты относят в первую очередь стабильно развивающуюся Москву, где поступления от этого налога традиционно высокие, а также благополучные Санкт-Петербург и Ленинградскую область, ХМАО, Тюменскую область, Сахалин. По понятным причинам эта инициатива не вызывает восторга у руководства этих регионов. Так, весьма скептически ее оценивают в столичной мэрии. Когда в конце сентября министр финансов РФ Антон Силуанов анонсировал идею на Московском финансовом форуме и предложил обратиться за перераспределением 1% налога на прибыль к мэру Москвы Сергею Собянину, столичный градоначальник отреагировал незамедлительно, усомнившись в эффективности предложенной меры. По его мнению, это не устранит системную проблему разбалансированности региональных бюджетов. Также, напомнив, что долг субъектов Федерации приближается к 2,5 трлн рублей, он назвал предложенный шаг скорее политическим, чем экономическим. «Если будет продолжаться такая же динамика расходов, эти 100 млрд рублей будут проглочены, и никто их не заметит», — подытожил Сергей Собянин.

Другие меры по поддержке федеральным центром региональных бюджетов обсуждались на правительственном совещании о состоянии региональных бюджетов, которое провел 16 августа в Пскове премьер-министр Дмитрий Медведев. Участвовавшие в нем губернаторы, в частности, просили ускорить отмену федеральных льгот по региональным и местным налогам (в первую очередь налога на имущество организаций для субъектов естественных монополий), откорректировать механизм консолидированных групп налогоплательщиков, из-за действия которого некоторые регионы сейчас несут потерю поступлений налога на прибыль, усовершенствовать механизм предоставления регионам бюджетных кредитов, исключить случаи передачи на региональный уровень полномочий без финансового обеспечения и другие. Как пообещал Дмитрий Медведев, после проработки часть этих предложений войдет в Основы государственной политики регионального развития на период до 2025 года.

Рецепт от палаты регионов

Свое видение взаимоотношений центра с регионами есть и в Совете Федерации. По поручению Совета безопасности РФ палата регионов подготовила комплексный доклад об основных направлениях государственной региональной политики, также представленный на сентябрьском заседании Совбеза. Суть предложений заключается в пересмотре системы распределения полномочий между федеральным центром и регионами и их финансирования, а кроме того, в выработке комплексной системы механизмов, способствующих заинтересованности регионов в результатах своей работы.

«Долгое время у нас декларировалась политика выравнивания регионов, которая заключалась в перераспределении бюджетных средств. Был принят целый ряд федеральных целевых программ, механизмов стимулирования развития отдельных территорий, однако такие механизмы оказались неэффективными — 76 убыточных регионов говорят, что не все ладно», — заявила глава Совета Федерации Валентина Матвиенко на состоявшемся 30 мая заседании Научноэкспертного совета при председателе СФ на тему «Экономические, бюджетно-финансовые и налоговые основы федерализма», где обсуждался рабочий вариант доклада.

В то же время председатель Совета Федерации считает, что полностью отказываться от принципа выравнивания регионов нельзя — он должен оставаться частью их государственной поддержки. Но основной акцент надо сделать на развитии системы стимулирования субъектов к самостоятельному развитию, к созданию в них точек экономического роста. Достижение стандарта благополучия во многом зависит от эффективного разграничения полномочий между уровнями власти с учетом экономических, национальных, географических, ресурсных особенностей территорий, — уверена спикер верхней палаты парламента.

Одно из предложений Совета Федерации — ввести дифференцированный подход к регионам: разбить их на группы в зависимости от уровня социального и экономического развития, инвестиционного потенциала, конкурентных преимуществ и географического положения. Для каждой группы субъектов следует установить свой круг полномочий и оказывать ему поддержку в соответствии с его уровнем. Кризисные регионы необходимо поддерживать прямыми мерами со стороны государства: дотациями, субсидиями, а регионам-лидерам — создавать условия для ускоренного развития с применением мер стимулирующего характера в области налоговой, таможенной политики, льготного кредитования.

Рекомендации, которые предлагает Совет Федерации Правительству России, касаются пяти областей: сферы стратегического планирования (разработка нового механизма государственной региональной политики, стандарта благополучия, применяемого для достижения неснижаемого уровня качества жизни и определения обязательного состава государственных, социальных, инфраструктурных и иных услуг, предоставляемых гражданам России на всей территории страны; скорейшее принятие ряда документов стратегического планирования и другие); сферы совершенствования федеративного устройства и местного самоуправления (формирование в интернете единого реестра полномочий федеральных и региональных органов власти, а также органов МСУ и механизмов мониторинга эффективности их исполнения; оптимизация количества территориальных органов федеральной власти и другие); сферы развития экономики регионов (создание инструментов, стимулирующих регионы к расширению налогооблагаемой базы с целью мобилизации их налогового потенциала, мероприятия по выявлению потенциальных «точек роста» регионов, дальнейшее развитие механизма особых экономических зон и другие); сферы межбюджетных отношений (обеспечение максимальной прозрачности межбюджетных трансфертов; инвентаризация осуществляемых регионами расходных полномочий, ревизия налоговых льгот, оказывающих влияние на бюджеты регионов; закрепление за местными бюджетами дополнительных налоговых и неналоговых доходов) и сферы социального развития региона (разработка системы мониторинга уровня и качества жизни населения в субъектах Федерации и муниципальных образованиях; создание организационных механизмов, направленных на обеспечение миграционной мобильности населения, и другие).

Что делать с ОЭЗ?

Создание благоприятной экономической обстановки и преференций для отдельных регионов — еще один путь для устранения разрыва в доходах субъектов Федерации. И в России такой опыт есть — это особые экономические зоны (ОЭЗ), чей механизм возник в июле 2005 года, а в 2006 году учреждены управляющая компания, занимающаяся развитием особых экономических зон, — АО «Особые экономические зоны» (АО «ОЭЗ»), и территории экономического развития (ТОР, ТОСЭР). Старт к их запуску дал Федеральный закон №473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», принятый 29 декабря 2014 года. Впрочем, инструмент ТОР сегодня не заработал на полную мощь, и насколько он будет эффективен, покажет время. Что же касается ОЭЗ, то механизм работы таких агломераций пока вызывает больше вопросов, чем ответов.

В частности, осенью 2015 года активисты Общероссийского народного фронта обратили внимание лидера ОНФ, президента Владимира Путина на то, что особые экономические зоны в регионах работают совсем не так, как об этом написано в СМИ. На встрече президента с активом ОНФ заместитель руководителя проекта «За честные закупки» Анастасия Муталенко сообщила о неэффективном использовании бюджетных средств и о том, что деньги, вложенные в этот проект, крутятся на банковских счетах, а не инвестируются. Активистка тогда предложила расформировать АО «Особые экономические зоны» и передать его полномочия по строительству и по управлению ОЭЗ и выделенные на это денежные средства в регионы под личную ответственность губернаторов.

По итогам встречи президент поручил Генпрокуратуре, Счетной палате, Федеральной налоговой службе и Росфинмониторингу обеспечить проведение проверки деятельности АО «Особые экономические зоны». Выводы оказались неутешительными. Так, аудит Счетной палаты выявил множество нарушений в работе АО «ОЭЗ» и юридических лиц, созданных для управления ОЭЗ в регионах России, в том числе необоснованные расходы, «неэффективные управленческие решения» и занижение дивидендов в федеральный бюджет.

В пресс-релизе, опубликованном Счетной палатой по итогам проверки, сообщается, что по состоянию на начало 2016 года на территориях 30 субъектов Российской Федерации были созданы 33 особые экономические зоны, из них девять промышленно-производственного типа, шесть технико-внедренческого, три портовые зоны и 15 туристско-рекреационных. «Исходя из решений Правительства и Перечней объектов инфраструктуры ОЭЗ, общая стоимость строительства объектов инфраструктуры особых экономических зон оценивается в 334,2 млрд рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета — 224,5 млрд рублей, за счет средств бюджетов регионов — 109,7 млрд рублей. С 2006 по 2015 год общая сумма федеральных бюджетных средств, выделенных на создание и развитие ОЭЗ, составила 121,9 млрд рублей, средств регионов — 64 млрд рублей. А в 2016 году на эти же цели предусмотрено в федеральном бюджете еще 5,9 млрд рублей».

На коллегии Счетной палаты, рассматривавшей результаты проверки, было отмечено: десятилетний опыт существования особых экономических зон показывает, что они так и не стали действенным инструментом поддержки национальной экономики. Председатель Счетной палаты Татьяна Голикова заявила: «Самое неприятное, на мой взгляд, из показателей даже не использование денег. На территории ОЭЗ за десять лет создано 18 177 рабочих мест. Давайте соотнесем 121,9 млрд, которые вложили из федерального бюджета, 185,9 млрд рублей — вместе с субъектами и 18 177 рабочих мест: разделите, сколько стоит одно рабочее место за десять лет. О какой эффективности здесь можно говорить?» — возмутилась она.

Немногим позже сведения Счетной палаты легли в основу доклада главы Контрольного управления президента Константина Чуйченко. Результат не заставил себя ждать. Как сообщил в конце мая «Коммерсантъ» со ссылкой на ведомственную переписку, президент Владимир Путин поручил правительству прекратить до конца года работу десяти действующих особых экономических зон (какие именно зоны планируется закрыть, неизвестно до сих пор), приостановить создание новых и разработать единые подходы к формированию новых ОЭЗ. В июле Правительство РФ утвердило новые критерии эффективности особых экономических зон. Также стало известно о том, что почти все ОЭЗ федеральная власть передает в оперативное управление регионам, измениться должна и процедура их финансирования. 

МНЕНИЯ БОССОВ

Павел ГЕННЕЛЬ, генеральный директор АО «Русско-Европейский инвестиционный консорциум»:

Сложившаяся модель межбюджетных отношений направлена на откачку средств из регионов и последующее их распределение в виде трансферов в соответствии с политической лояльностью. Это чисто политический инструмент, имеющий мало отношения к экономике. Понятно, что модель, ориентированная на развитие регионов, должна быть построена обратным образом и предусматривать поступление большей части налогов в бюджет региона, где компания ведет реальную деятельность, а меньшей — в федеральный бюджет.

Что же касается территорий опережающего развития, то чаще всего это просто скрытые сырьевые концессии. Об этом говорит хотя бы несоответствие их целей («создание несырьевых производств») и характера льгот (нулевой НДПИ). Более эффективной была бы программа особых экономических зон, но при условии передачи управления ими на региональный уровень и наличии четкой стратегии, предусматривающей ответы на вопросы: «Что и зачем производить?», «Почему именно здесь?» и «Кому потом это продавать?».

Реально ли в сегодняшних условиях уменьшить экономический разрыв между российскими регионами, в том числе, к чему часто призывают российские власти, за счет усиленного развития экономики регионов-аутсайдеров? Безусловно, развитие локальных экономик поможет снизить разрыв между регионами. Другое дело, что глупо ожидать этого немедленно. Инвестиционный цикл крупного предприятия, влияющего на экономику хотя бы города, занимает как минимум десять лет, и именно в таком масштабе проявятся последствия любых экономических проектов. Что касается экономических механизмов, то они просты: улучшение инвестиционного климата региона, создание новых предприятий и рост количества рабочих мест. Причем регионы-аутсайдеры обладают тут значительным преимуществом и в силу эффекта низкой базы, и в силу отсутствия сопротивления со стороны своего крупного бизнеса, давно протоптавшего дорожку на федеральный уровень.

Из того, что руководство регионов не просто должно, но и в силах предпринять для улучшения инвестиционного климата, внимания заслуживает в первую очередь снижение административных барьеров и быстрое согласование проектов. Для этого необходимо создание единой точки входа для инвесторов, а также жесткий личный контроль губернатора над всеми проектами. Это, в частности, то, что ищут и чаще всего не находят китайские компании, желающие инвестировать на российской территории в развитие производства и логистики.

Дмитрий БЕССОЛЬЦЕВ, директор департамента ИТ-аутсорсинга ALP Group:

Как добиться роста региональных экономик и устойчивого развития регионов?

Прежде всего необходимо остановить отток населения (особенно квалифицированных кадров из таких областей, как медиа, маркетинг, реклама и ИТ) из регионов в столицу. Это возможно за счет децентрализации России. Экономически это означает практически полную перестройку регионов: создание новой инфраструктуры (бизнесов, рабочих мест, жилья и прочего), большие вложения в развитие транспортно-логистической сети. Политически — передачу реальной власти и финансовых ресурсов на уровень регионов и местного самоуправления. Пока, к сожалению, это не так.

Средний и крупный столичный бизнес, заинтересованный в удержании имеющихся и в освоении новых регионов, не может ждать глобальных изменений в экономике и политике десятилетиями. Поэтому он вынужден искать и находить новые организационно-технические решения, не требующие от сторон радикальных перемен и огромных вложений. А, напротив, позволяющих по максимуму задействовать уже наработанные преимущества. В качестве наглядного примера я бы отметил складывающиеся на ИТ-рынке партнерские сети нового типа, основанные на кооперации региональных и центральных компаний и совместном использовании их сильных, редких и дорогих компетенций на масштабных ИТ-проектах (к примеру, при обслуживании крупных торговых сетей с 400–1000 точками по России, территориально распределенных госкомпаний).

В рамках таких сетей отдельно стоящие региональные ИТ-компании получают от центральных партнеров неоценимые в кризис преимущества: готовые, качественно автоматизированные и опробованные на сотнях средних и крупных корпоративных заказчиков ИТ-процессы, благодаря которым они могут правильно нарастить свою технологичность и начать обслуживать более крупных клиентов или работать в сегментах, которые до этого оставались для них недоступными. У них прекращают «простаивать» редкие компетенции, уезжать в столицу ведущие сотрудники, которым как воздух нужна возможность решать сложные задачи. Региональные предприятия также начинают получать комиссию от продажи услуг центральной компании (15–25%) и продавать компетенции не только центральному партнеру, но и другим членам сети, что довольно прибыльно. Для столичной компании это сотрудничество нового типа не менее выгодно: она сможет предоставлять клиентам управляемый уровень ИТ-сервиса на территории всей страны и гарантированно обеспечивать заказчику совершенно разный уровень жесткости параметров ИТ-обслуживания (SLA). Кроме того, центральная компания теперь готова на практике поддержать сложные импортозамещающие проекты — именно благодаря присутствию компетентных региональных специалистов во всех городах России. То есть и центр, и регионы в рамках этой модели сети развиваются на равных, а не однобоко (в отличие от сетей, построенных на других принципах), и получают свои немалые выгоды. Пусть и не моментально.

Читать полностью

Другое
БОСС

Свежие новости и статьи